今年6月，国家金融监管总局发布了《关于推进普惠保险高水平发展的指导意见》（以下简称《指导意见》），这是我国首次针对普惠保险出台专门文件。《指导意见》指出了当前普惠保险需要重点保障的领域，提出我国普惠保险发展需要遵循的四项基本准则，也明确了一定的考核要求，这对其未来一段时间的发展以及推动保险公司参与和加大投入力度，都有重要意义。

  当然，《指导意见》出台本身也说明普惠保险发展处于初级阶段。国家金融监管总局局长李云泽在2024陆家嘴论坛上表示，“将推动保险业坚持内涵式发展、特色化经营和精细化管理，加快由追求速度和规模向以价值和效益为中心转变”。目前看，我国普惠保险产品体系日渐丰富，各类普惠保险在特定领域或时期发挥了风险分散、损失补偿的功能。仅就《金融时报》记者多次实地采访的农业保险为例，不少地区都在探索更适配的农险服务模式，使其在稳定农业生产者收入和经营信心方面产生较大作用。但也必须要格外注意到，目前部分覆盖范围较广的普惠保险业务遇到了一些发展困局——政策性农险投保、理赔环节均存在不精准现象，可能会引起农险在灾害年份保障能力不够问题；惠民保则已呈现“死亡螺旋”趋势，这在某些特定的程度上造成惠民保业务在不少地方出现加速整合……这些都意味着普惠保险向着精细化、高水平发展迈进，还有一段很长的路要走，未来需要以更系统和制度性的方式推进。《指导意见》出台只是个开端。

  普惠保险发展本身及其在普惠金融中的重要性体现在什么方面？上述普惠保险发展困境背后有怎样的共性原因？普惠保险发展需要有哪些关键要素支持？围绕这些话题，近日，记者正常采访了多位专家和相关行业从业者。

  在陆家嘴论坛的讲话中，李云泽开宗明义，将保险定性为“现代市场经济的基础性制度安排”，并提出“保险是多层次社会保障体系的重要组成部分，有利于补齐民生领域短板，增强社会保障的均衡性、稳定性、可持续性”。

  这一制度性安排落在个体身上，体现为较信贷而言更普遍的金融需求。“面对无处又无时不在的自然灾害、意外事故、疾病等潜在风险，任何一个人都需要保险。当然，每个个体又会因所处区域、从事工作和收入、家庭结构和成员身体健康情况以及所享受的基本社保等情况而不同。”大家保险集团原总经理、中国人民大学中国普惠金融研究院学术顾问徐敬惠在接受记者正常采访时表示。

  事实上，对保险的需求反映的是对风险转移或其可能带来损失补偿的需要，毫无疑问，农民和城镇中低收入者、小微企业、个体工商户等更易受未知风险影响且他们是更普遍在养老、医疗等方面缺乏保障的微弱群体，对保险的需求尤为迫切。这一点在脱贫攻坚时期就已显现。记者几年前在采访中看到，即使脱贫方式已较为多样，仍有家庭因病致贫、返贫，或是有种粮农户因种返贫。而保险在应对这样一些问题时，可能比信贷等其它金融理财产品更适合，还可以作为进一步获取融资支持和增信的砝码。在徐敬惠看来，过去在发展普惠金融过程中，我国把注意力较多放在了银行业务特别是贷款方面，但一个主体的金融需求往往是综合性的，保险在其间更像是基础性“组件”，在发挥其本身风险分散作用的同时也给其它普惠金融业务提供一定保障，因此普惠保险是普惠金融生态中必须补上的短板。

  不仅是需求方面，正如国家金融监管总局人身保险监管司党支部近期撰文所言，“保险业履行社会责任全力发展普惠保险，是保险业聚焦主责主业、实现高水平发展的内在需要”，不止一位保险从业者在采访中提到，之前给保险公司带来较快保费和规模增长的中高收入群体，其购买保险的诉求更多表现为财富管理。因此保险业也一定要通过发展普惠保险调优业务结构，让关注重点转向更符合保险实质的微弱主体的需求上来，以逐步提升全社会的风险分担能力。

  不过在这样显而易见的需求下，很多人仍表现为对保险拒之门外。对此，徐敬惠认为，这其中当然有经常被提及的包括供需双方信息渠道不畅、普惠保险质量不高、创新不足以及个别保险机构服务不佳而产生信任问题等直接原因，但深层原因更需要被看到。

  徐敬惠指出，我国社保特征的两面性客观上造成了如今的普惠保险市场需要长期培育。我国社保已实现广覆盖，根据最新公布数据，我国基本养老保险参保人数达10.7亿人，基本医保参保覆盖面则稳定在95%以上。而硬币的另一面是保基本。《中国养老金发展报告2023》显示，2023年中国第一支柱基本养老金替代率为46%左右，仍低于国际上55%的警戒线；九三学社中央在全国政协十四届常委会第七次会议上提出了居民医保“统筹报销水平相对偏低”的问题，具体体现在“即便缴纳了居民医保，‘看病贵’的问题依旧存在，使得一些居民没有充分感受到参保的好处”。“保基本”为商保提供了发展空间，但“广覆盖”客观上降低了公众对商保必要性的认识。

  这一点也体现在农险市场中，记者近几年采访时发现，对农险有明确需求的是部分受到过大灾影响的、经营上规模的新型农业经营主体，而更多农户已然习惯了自然风险对其农业营收的影响，不会主动寻求外部的风险分担方式。因此，普惠保险市场需求认知需要一个长期的培养过程，也要有政策的引导和支持。

  而从消费者角度，一个核心问题是保费支付能力不够某些特定的程度上影响了普惠保险需求的显性化，这一点在社保缴费方面已有体现。今年初发生在上海的一场聚焦“新就业形态劳动者权益协商协调机制建设”的立法讨论，让这一群体躲在社保之外的原因浮出水面：一种原因是社保成本比较高；另一方面，社保不足以满足其工作性质和工作流动性带来的差异化的保险需求。

  而这也正是普惠保险的发力方向。在徐敬惠看来，普惠保险发展需要讲求适配性和性价比，应当运用专业能力和专业服务让我们消费者对保险产品提供的保障能力有获得感。

  多位保险从业者表示，在客观层面上，普惠保险需求迸发与保险业自身高水平发展的现实要求下，《指导意见》的出台更显现出其价值，特别是其中普惠保险服务对象、服务内容的明确，体现了“普惠”所强调的包容性特征，也能在较大程度上敦促保险机构从长期视角探路普惠保险发展，不再只将其作为一纸案例。

  清华大学教授陈秉正曾在2022年的“中国社会保障学会商业保险研究分会成立大会暨首届全国商业保险发展研讨会”上表示，近20年来，我国人身保险发展过程中呈现出三个效应及问题，分别是短期效应、羊群效应和政策效应，这三个效应又都指向行业发展存在急功近利、一拥而上等现象。而已经过一段时间发展的政策性农险、惠民保等普惠保险产品条线也存在类似问题，并正在面临一定发展困境。

  今年的中央一号文件明白准确地提出“推进农业保险精准投保理赔”。国家金融与发展实验室在今年5月发布的一份保险业运行报告则从“专业化”角度更具体地阐述了以上问题。该报告说明，各省主粮作物保险大多采用单一费率的粗放型定价模式，没做到完全根据各县域农业风险真实的情况进行费率精准测算；同时，部分地区农险存在参保人和参保标的匹配确认困难、信息不对称和道德风险较为严重、参保农作物面积和牲畜畜禽数量不准确等问题，核保与理赔业务还难以做到精准，虚假理赔、虚假退保、虚列费用或挪用经营费用等现象难以避免，农险赔款存在“冒领”“滴漏”和平均主义问题。惠民保方面，近几年“死亡螺旋”趋势广受关注，这一现象在某些特定的程度上引发有关产品加速整合；此外，偿付上难以为继也让个别保险公司退出部分省市的惠民保市场。

  尽管表征不同，但其中都暗含了普惠保险可持续和高水平发展的挑战。对于保险公司低价入局普惠保险市场以尽可能扩大市场占有率的现象，徐敬惠表示，“普惠保险的基本发展思路确实是先做大覆盖面，再垂直深耕细致划分领域来提高渗透率，但这不意味着可以长期停留在粗放式发展阶段。”由于服务的主要客群正在从中高收入群体转向更广泛且在过去被“忽视”的普惠客群，普惠保险的产品设计和服务难度都会更大，其发展中的影响因素也增多，单纯依靠规模打通业务逻辑的路径显然已不再可行，普惠保险需要向精细化和高质量迈进。

  以惠民保和农险为例，徐敬惠和首都经济贸易大学劳动经济学院和财政金融学院教授庹国柱表达了相同的观点，普惠保险发展需要金融部门与所涉及到的卫生健康、社会保障、财政民政、农业农村等多部门紧密协作，同时，也要划清各方权责，尊重保险规律。

  《指导意见》明确的普惠保险高水平质量的发展根本原则之一是坚持惠民利民，提升保险服务的可负担性。对此，《指导意见》提出“优化重点领域和重点群体保险服务，加大政策、资源倾斜力度，强化科学技术赋能，降低运营管理成本，确保人民群众‘买得起’保险”。

  毫无疑问，普惠保险发展不能没有政策、资源倾斜。这一点已突出体现在了农险的运营和发展中。我国当前的农业保险主要是政策性保险,其方式更多是为农险提供政策补贴。庹国柱在近期的采访中介绍说，这是因为农险的保费费率远高于其他财产保险，因此就需要补贴农险机构以便于其在高费率和农业经营者可负担之间寻求平衡。国际上看，以财政补贴支持农险也是比较普遍的举措。对于惠民保，除了很多地区由医保部门主导推动外，还有一些地方开放了个人医保账户用以购买惠民保产品，或是与医保系统对接实现“一站式”理赔结算。这些都是在政府多部门协同下比较有效地推动惠民保发展的政策措施。

  一个比较常见的观点是，保险业可以借鉴银行业数字化转型的方式实现精细化经营管理。对此，徐敬惠提醒，保险所需数据的共享和应用相较于银行业务而言要复杂很多。

  以惠民保为例，首先是数据孤岛更为突出。必须明确的是，惠民保是基本医保的补充，需要与原则上以地级以上行政区(包括地、市、州、盟)为统筹单位的基本医保进行相对有效衔接，这也决定了惠民保需要依托当地实际作出差异化调整。不过，一位与卫生健康数据领域相关的从业者和记者说，多数地方政府和保险公司之间没有建立明确的数据共享规则，而社交媒体、穿戴设备传感器等数据来源又存在用户隐私保护、质量不一的问题。对此，徐敬惠认为，各地大数据局亟须牵头组织多部门做好各类数据的集中处理工作，并制定明确的共享和应用规范。金融部门也需要针对外部有效数据源以及承保、理赔数据探索建立透明、合规的数据共享机制和质量管理体系。

  在实现数据共享的基础上，数据应用于产品设计和承保、理赔环节更需要多条线部门协同。“既然包括惠民保在内的商保是基本医保的补充，那么最起码的，基本医保和商保目录要做好衔接和精细化管理工作，明确保险责任、发生率以及包括不同药品、耗材、器械、医事服务费在内的医疗价格等，才能预估风险费率、赔付成本等重要指标。”徐敬惠和记者说，上述信息衔接都是开放式节点，不由商保监管部门掌握。与此同时，几位保险和医疗从业者均表示，近几年开展的医保支付方式改革和惠民保试点本身都可能带来部分医疗行为的变化，进而影响惠民保的赔付成本和运营。对此，除了保险业需要加强过程管理、及时有效地发现问题外，医疗行为的规范和监管更是卫生行政部门的职责。由此显而易见，惠民保的可持续发展和各环节的精细化提升都必须依靠有关部门的密切合作。

  此外，以风险减量管理方式克服惠民保已出现的“死亡螺旋”问题以及避免农险保障中的道德风险问题，这中间很多工作也需要多部门的共同推进。

  除了与惠民保一样可以聚焦技术解决外，在政策性农险方面，不同部门协同还体现在定价上。

  我国目前政策性农险的定价方式源于2012年的《农业保险条例》中的相关规定，即在实行精算平衡定价的同时，对于属于财政给予保险费补贴险种的保险条款和保险费率，保险机构应当在充分听取省、自治区、直辖市政府财政、农业、林业部门和农民代表意见的基础上拟订。根据庹国柱在两年前一次论坛上的解读，这样的形式的初衷是充分运用保险公司的人力资源和技术资源解决精算环节问题，同时，由地方政府、监管部门对定价做监督管理，避免因保险公司独立定价而出现高估费率的情况。实践中，地方政府和监管部门确实会对条款的规范性、合理性加以审核，但其对费率厘定模型和估计难以审查验证，对价格合理性难以作出正确判断；特别是还有地方凭行政经验或本地财政补贴能力压低费率，再加上机构利益驱动和寻租行为等因素，造成实操中部分地方政府与保险公司之间的博弈，定价精准性很难保证。对此，庹国柱在当时和近期受访中都给出了一样的建议——建立专业的管理机构或组织，在中央层面建立实体性的农业保险业务管理机构，在保险专业化方面能依托中国农业再保险公司或是委托研究院、大学中的相关研究机构，对农业保险业务进行规划政策、设计产品、精算费率、建立信息管理平台，评价农业保险的政策效果等；而地方政府对于特色农业产品的保险，可以依托当地的有关高校、研究所或拥有相对应资质的中介机构开发产品、精算定价。

  定价不精准问题其实也出现在了惠民保产品上。原保监会在2015年修订的《人身保险公司保险条款和保险费率管理办法》提出，保险公司应保证报备的保险“费率厘定合理，满足充足性、适当性和公平性原则”。但从原银保监会有关通报来看，部分地区惠民保的保障方案数据基础不足、缺乏风险测算；在业务拓展期又存在以低价吸引投保、盲目设定高额给付限额的情况。

  诚然，这其中确有保险公司对新市场“跑马圈地”以及服务水平、能力不够的问题，但更有部分地方政府某些特定的程度上忽视保险运行原则、规律的原因，而后者对于普惠保险的可持续发展影响同样很大。

  某省地方政府曾提出当地惠民保产品设计总体要符合“55298”，即在明确投保率和续保率最低比例、投保人员平均岁数50岁以下的同时，也对赔付人员覆盖面、资金赔付率等提出高要求。如果按照所要求的参保率、参保结构和赔付率看，这一惠民保项目或许可以在一段时间内实现“保本微利”平衡。不过，随着部分地区投保率下降、逆向选择问题凸显，再提出过高赔付率要求，无益于惠民保持续发展。徐敬惠对此表示，保险是一个互助共济的概念，以惠民保为例，是要有一定的健康人群加上一部分患病人群参保，以大数法则统筹，基于疾病发生率、医药成本确定保险价格、赔付规则等，不顾参保情况先设定赔付率，甚至层层压低保费的做法，显然不合理。事实上，农险服务中出现的“撒芝麻盐”式投保、“平均主义”式理赔以及在发生灾害后地方政府要求在保险责任之外增加理赔等现象背后也有同样的“政绩化”下的逻辑问题。

  任何保险产品定价不能离开对风险费率和综合成本的测算，两者之外才是保险机构的利润。其中，风险费率的测算精准度与数据信息充分程度、精算水平等相关，而综合成本则包括产品宣传与营销费用、销售费用、人力成本等，是一款保险产品特别是普惠保险在推向市场过程中无法绕过的刚性支出。站在不同视角看，地方政府希望提升普惠保险的普惠属性，保险业和金融监督管理部门则希望扩大保险的服务范围、提升公众保险意识，这两者本不冲突。重点是，普惠保险性价比和保障范围的提升都需要找到适当的技术解决方案，单纯强调低价和覆盖面并不利于普惠保险健康发展，特别是在目前定价基础薄弱、续保率不高、参保结构不稳定的情况下，遵循保险原则和规律，行业和政府密切协作，在变化的外部环境下徐徐图之，共同探索降低综合费率、提高精算水平的方式，可能是对于普惠保险更有益的发展路径。

  此外，行业和地方政府部门对保险规律的尊重，也能够培育公众对普惠保险运行的正确认知，在长期有利于使用保险产品实现风险管理目标的金融习惯养成，这又可以从消费者角度推动普惠金融的健康发展。